Η μεταπολίτευση τον Οκτώβριο του 1981 ήταν σημαντική για την εδραίωση της δημοκρατίας στην Ελλάδα γιατί εκείνη την εποχή οι πολιτικοί και διοικητικοί θεσμοί τέθηκαν σε δοκιμασία και λειτουργούσαν με επιτυχία υπό τη νέα κυρίαρχη «ελίτ». Οι θεσμοί έχουν επίσης προσαρμοστεί σε σημαντικές αλλαγές σε διάφορους τομείς της δημόσιας πολιτικής. Η αλλαγή κόμματος στην εξουσία δεν σημαίνει απαραίτητα δραματικές αλλαγές σε όλους τους τομείς. Ωστόσο, ο τομέας της δημόσιας διοίκησης ήταν από αυτούς στους οποίους το ΠΑΣΟΚ ήθελε να κάνει σημαντικές αλλαγές, αν και δεν τις σχεδίασε με ακρίβεια.
Μακροπρόθεσμα, η εκκαθάριση ιδρυμάτων χωρίς σχέδιο έπληξε την αποτελεσματικότητα των μέτρων.
Αφορμή για αυτό ήταν η πεποίθηση ότι το ΠΑΣΟΚ, όπως και άλλα κόμματα της αντιπολίτευσης, δημιουργήθηκε μετά τη μεταπολίτευση του 1974 για το κράτος γενικά και τη δημόσια διοίκηση ειδικότερα, που συνοψίζεται με τον όρο «κράτος του κράτους». Σωστά.” Οι κυβερνήσεις της ΝΔ μεταξύ 1974 και 1981 έκαναν πολλά βήματα για να απελευθερώσουν τη διοίκηση από τον ασφυκτικό κλοιό του κυβερνώντος κόμματος. Αυτά ήταν αβέβαια βήματα, για παράδειγμα στην πολιτιστική πολιτική της χώρας και στην ευρωπαϊκή πολιτική (με την πρόσληψη τεχνοκρατών εκτός ΝΔ σε Συνολικά, όμως, όπως έδειξαν οι Ν.Κ. Αλιβιζάτος, Α. Μακρυδημήτρης, Καλλιόπη Σπανού και Μ. Σαματάς, μεταξύ άλλων, η διοίκηση βρισκόταν υπό τον έλεγχο της ΝΔ. Ο έλεγχος ήταν αυστηρότερος ιδιαίτερα σε φορείς με πειθαρχική ή ιδεολογική αποστολή, όπως τα Υπουργεία Τάξης Δημόσιας, Παιδείας και Δημόσιας Ραδιοφωνίας και Τηλεόρασης. Η εκλογή των προϊσταμένων της δημόσιας υπηρεσίας ήταν σε μεγάλο βαθμό κομματική. Το ίδιο ισχύει και για την πρόσληψη νέων υπαλλήλων σε μεμονωμένα υπουργεία. Το παλιό πελατειακό σύστημα ήταν τεράστιο.
Διπλό δίλημμα
Όπως είναι λογικό, η νέα κυβέρνηση δεν εμπιστευόταν τη δημόσια διοίκηση της οποίας έπρεπε να διευθύνει. Έτσι, το ΠΑΣΟΚ επεδίωξε να αλλάξει την ισορροπία δυνάμεων στην κομματική δημόσια διοίκηση που δικαίως, αν όχι πλήρως, είχε αναλάβει. Επιπλέον, στο τότε πιο ριζοσπαστικό κομμάτι του ΠΑΣΟΚ, ήταν δημοφιλής μια νεομαρξιστική θεωρία του κράτους, σύμφωνα με την οποία το κράτος γενικά και η δημόσια διοίκηση διευκολύνουν αντικειμενικά την αναπαραγωγή του καπιταλισμού, ακόμη κι αν δεν υπηρετούν συνειδητά την κοινωνία. συμφέροντα της καπιταλιστικής τάξης. Επιπλέον, το ΠΑΣΟΚ ήθελε να εφαρμόσει αναδιανεμητικές πολιτικές και άλλες μεταρρυθμίσεις όπως άλλα ευρωπαϊκά σοσιαλιστικά κόμματα τη δεκαετία του 1980. Εμπόδια σε αυτές τις νέες επιλογές δημόσιας πολιτικής μπορεί να ήταν η διοικητική αδράνεια και η συνειδητή αδιαφορία για την εφαρμογή δημόσιων πολιτικών που του ήταν ξένες. Με αυτόν τον τρόπο αναδεικνύεται το κλασικό δίλημμα της πολιτικής αλλαγής και ένα άλλο, συγκεκριμένα, το ελληνικό δίλημμα της μεταπολίτευσης.
Ως προς το πρώτο δίλημμα, κάθε νέα κυβέρνηση ταλαντεύεται ανάμεσα σε δύο προβληματισμούς. Ένα από τα προβλήματα είναι η συνέχεια του κράτους, που είναι απαραίτητη για τη λειτουργία της οικονομίας και της κοινωνίας, αλλά και για την εφαρμογή τυχόν αλλαγών στη δημόσια τάξη (π.χ. αναδιανομή εισοδήματος). Μια άλλη ανησυχία είναι η μεταρρύθμιση του κρατικού μηχανισμού που θα επιφέρει αυτή την αλλαγή. Το δίλημμα γίνεται οξύ εάν μια κυβέρνηση ακολουθείται από μια άλλη με αντιδιαμετρικό πολιτικό πρόγραμμα (π.χ. στη Γαλλία με την ίδρυση της κυβέρνησης του Λαϊκού Μετώπου το 1936-1938). Το ΠΑΣΟΚ έλυσε αυτό το δίλημμα με αιχμηρές κινήσεις. Το 1982 εξάλειψε πλήρως τις θέσεις των γενικών διευθυντών από τη δημόσια ιεραρχία (αποκαταστάθηκαν το 1991). Με πρωτοβουλία του Στ. Ο Κουτσογιώργασα διέλυσε και το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους (ΝΣΚ), δημιουργώντας στη θέση του επιμέρους νομικές υπηρεσίες στα υπουργεία. Οι κινήσεις αυτές ερμηνεύονται στο πλαίσιο της παραπάνω θεωρητικής προσέγγισης, αλλά έχουν αποδειχθεί προβληματικές από διοικητική άποψη. Ένα οργανωτικό χάσμα έχει προκύψει στα υπουργεία μεταξύ του πολιτικού προσωπικού και της ακέφαλης πλέον διοικητικής ιεραρχίας. Αυτό επισκίασε την επέκταση των υπουργικών γραφείων στα κομματικά στελέχη και στη συνέχεια τη δημιουργία πολλών αναπληρωτών επίσημων θέσεων (γενικοί γραμματείς και ειδικά υπουργεία). Μετά τη διάλυση του ΝΣΚ εκδόθηκαν εννέα υπουργικές αποφάσεις μεταξύ 1982 και 1989 ώστε η διοίκηση να συνεχίσει να έχει νόμιμους εκπροσώπους στα δικαστήρια. Τελικά, η NSK επανιδρύθηκε το 1990.
Μεταξύ «εκδημοκρατισμού» και επαγγελματισμού
Το δεύτερο δίλημμα αφορά ασυμβίβαστους στόχους διοικητικής πολιτικής. Ήδη προεκλογικά το ΠΑΣΟΚ έθεσε δύο στόχους: αφενός τον «εκδημοκρατισμό» του κράτους και αφετέρου τον εκσυγχρονισμό του προς την ενίσχυση του επαγγελματισμού των στελεχών. Ο πρώτος στόχος ουσιαστικά σήμαινε το «άνοιγμα» της δημόσιας διοίκησης, είτε με πρόσληψη προσωπικού σε νέες θέσεις είτε με προαγωγή όσων είχαν ήδη ανώτατες θέσεις από τις οποίες είχαν αποκλειστεί για πολιτικούς λόγους πριν από το 1981. Ο δεύτερος στόχος, ωστόσο, ήταν η μεταρρύθμιση του κράτους με βάση τα κριτήρια της αξιοκρατίας και της αποτελεσματικότητας για να καταστεί δυνατή η πιο δίκαιη κοινωνικά οικονομική ανάπτυξη. Η εκπλήρωση του πρώτου στόχου θα οδηγούσε στην πρόσληψη ψηφοφόρων στη Δημόσια Υπηρεσία χωρίς άλλη προσφορά από την υποστήριξη της κυβέρνησης της εποχής. Η υλοποίηση του δεύτερου στόχου θα οδηγούσε στην πρόσληψη εμπειρογνωμόνων με γνώσεις σχετικά με το αντικείμενο των μεταρρυθμίσεων. Ο πρώτος στόχος βασίστηκε σε πολιτικά κριτήρια, ο δεύτερος σε τεχνοκρατικά. Δεν άργησε να γίνει αντιληπτή η αντίφαση στην πράξη.
Πράγματι, το 1982, λίγους μήνες μετά την εκλογική του νίκη, το ΠΑΣΟΚ άρχισε να εισάγει νέα μέτρα, ορισμένα από τα οποία είχαν στόχο την επίτευξη του πρώτου στόχου. Οι δημόσιες επιχειρήσεις έχουν αποκτήσει πολλούς νέους υπαλλήλους. Η Χωροφυλακή, που εκπροσωπούσε το «δεξιό κράτος» στην ύπαιθρο μετά το τέλος του εμφυλίου, συγχωνεύτηκε με την τότε Δημοτική Αστυνομία. Η Υπηρεσία Πληροφόρησης των Ενόπλων Δυνάμεων (ΥΕΝΕΔ) που τελούσε υπό στρατιωτικό έλεγχο, εκκαθαρίστηκε και στη θέση της ιδρύθηκε η ΕΤ2. Το 1982 καταργήθηκε ο θεσμός των πανελλαδικών σχολικών επιθεωρητών. Ήταν ένας θεσμός που ίσχυε από το 1895, αλλά στην εξέλιξή του συνδύαζε έναν συμβουλευτικό ρόλο με έναν πειθαρχικό, συχνά με έμφαση στον τελευταίο. Έτσι, αντικαταστάθηκε από τον θεσμό του σχολικού συμβούλου, ο οποίος μετά το 1982 είχε πολύ χρήσιμα συμβουλευτικά καθήκοντα, αλλά όχι ελεγκτικά. Όπως και με την κατάργηση των θέσεων των Διευθύνων Σύμβουλων, έτσι και εδώ το μεταρρυθμιστικό εκκρεμές έχει ταλαντευτεί από τη μια άκρη στην άλλη. Τέτοιες κινήσεις πρέπει να εξεταστούν στο πλαίσιο των πολιτικών συνθηκών της εποχής: υποψίες για το ποιος εκπροσωπούσε το μεταφύλο κράτος και την έντονη πολιτική πόλωση στο κομματικό σύστημα και το εκλογικό σώμα μεταξύ ΝΔ και ΠΑΣΟΚ τα έτη 1974-1981. Ωστόσο, διαχρονικά, η εκκαθάριση του θεσμού χωρίς σχέδιο έπληξε την πολιτική νομιμότητα του ΠΑΣΟΚ καθώς και την αποτελεσματικότητα των πολιτικών του δραστηριοτήτων. Έτσι, η διοικητική αποκέντρωση, μαζί με την ενίσχυση της τοπικής αυτοδιοίκησης, που ξεκίνησε το ΠΑΣΟΚ το 1982 (Ν. 1235 και 1270) εφαρμόστηκε μόλις δέκα χρόνια αργότερα.
Από την άλλη, ο δεύτερος στόχος, η τεχνοκρατική βελτίωση, εξυπηρετήθηκε με ένα ξεχασμένο πλέον μέσο: την κατασκευή ενός πρωτοτύπου επιτελικού κράτους ήδη από το 1982 (Ν. 1299). Ανδρ. Ο Παπανδρέου ίδρυσε το Πολιτικό Γραφείο του Πρωθυπουργού, το οποίο αποτελούνταν από επιμέρους «γραφεία», δηλαδή νομικά, οικονομικά και διπλωματικά γραφεία, καθώς και γραφείο ασφαλείας και ειδικό γραφείο (γραμματεία) του πρωθυπουργού. Ήταν μια νέα δομή που αφενός θα στήριζε επιτελικά τον πρωθυπουργό στον μακροπρόθεσμο σχεδιασμό δραστηριοτήτων δημόσιας πολιτικής και αφετέρου θα του επέτρεπε να ελέγχει τις υπουργικές εκλογές. Αναπόφευκτα, ωστόσο, η νέα δομή δεν απέδωσε όσα θα μπορούσε να έχει, επειδή είτε έρχεται σε αντίθεση με το συγκεντρωτικό στυλ διαχείρισης του Andra. Παπανδρέου, είτε επειδή οι υπουργοί της κυβέρνησής του συναγωνίστηκαν το πρωθυπουργικό γραφείο. Τελικά, το 1982 ήταν η χρονιά κατά την οποία συνήλθαν τα πρώτα στοιχεία των μελλοντικών αντιφατικών τάσεων: η εξάλειψη των παλαιών πολιτικών αποκλεισμών και η νέα πολιτικοποίηση της διαχείρισης, η αποκέντρωση και ο συγκεντρωτισμός της λήψης αποφάσεων, ένα ασταθές μείγμα πολιτικών και τεχνοκρατικών επιλογών, την εισαγωγή νέων μέτρων και την παράλειψη ή αδυναμία εφαρμογής τους.
*Ο κ. Δημήτρης Α. Σωτηρόπουλος είναι καθηγητής πολιτικών επιστημών στη Σχολή Πολιτικών Επιστημών και Δημόσιας Διοίκησης του Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών και ερευνητής στο ΕΛΙΑΜΕΠ.
*Επιμέλεια: Ευάνθης Χατζηβασιλείου
